В то же время ориентация на товарные отношения вела к возникновению дефицита пастбищ, что приводило к обострению земельных отношений. Тем более что в Букеевском ханстве хан Джангир, пользуясь своим статусом и близостью к российской администрации, активно распределял землю среди представителей близкой к нему казахской элиты. Впоследствии это привело к восстанию в Букеевском ханстве против местной ханской власти под руководством Исатая Тайманова и Махамбета Утемисова.
Пример искусственно созданного Россией Букеевского ханства очень показателен. К 1820-м годам Букеевское ханство было социально-политическим и, что немаловажно, управленческим экспериментом на границах Российской империи с Казахской степью. Таким образом, российская администрация пыталась оценить свои возможные действия по взаимодействию с казахами на тот случай, если она выйдет за линии своих крепостей в казахские степи. В первой трети XIX века такая вероятность становилось весьма вероятной.
Но к этому времени государственное начало у казахов, во многом связанное с ханской властью, в ходе длительного взаимодействия с российскими властями уже заметно ослабло. Поэтому, собственно, даже такое полностью подконтрольное России ханство, как Букеевское, тем более с достаточно сильной ханской властью, опиравшейся на законы шариата, а также с местной аристократией, получавшей от неё обширные участки земли в собственность, уже не соответствовало той ситуации, которая сложилась в остальной Казахской степи.
Поэтому Букеевское ханство в истории освоения Российской империей казахских территорий осталось частным случаем, своего рода изолированным примером возможного развития ситуации. Административный опыт управления этой территорией не был нигде использован. Ханство просуществовало до момента смерти хана Джангира в 1843 году, после чего было ликвидировано за ненадобностью. Хотя сохранилась административная принадлежность территории бывшего ханства к Астраханской области.
Но вопрос поиска возможностей организации управления казахами оставался для Российской империи весьма актуальным. Во многом этом было связано с наметившимся к 1820-х годам увеличением её интереса к торговле с Азией. Кроме того, российская администрация стремилась к установлению большей степени контроля над казахскими племенами, проживавшими вдоль границы. Если управление теми казахами, которые поселились внутри линии крепостей, можно рассматривать, как первый шаг к установлению непосредственного контроля над ними, то попытка переноса системы управления вглубь Казахской степи стала важным следующим шагом.
Новая политика России в отношении казахов была связана с именем Михаила Сперанского. После своей отставки в 1812 году в 1819-м он был назначен генерал-губернатором Сибири. Здесь его реформаторская деятельность нашла своё выражение в целом ряде документов. Среди них был принятый в 1822 году Устав о сибирских киргизах. Данный документ призван был регулировать жизнь казахов Среднего жуза, которые как раз и находились в ведении сибирского генерал-губернатора.
Согласно Уставу в казахских степях производилось территориальное деление на округа, состоявшие из волостей, которые, в свою очередь, формировались из аулов. Это было важным новшеством в политике Российской империи в отношении казахов. В этой связи можно вспомнить попытку управленческих реформ губернатора Игельстрома в Младшем жузе в 1780-х годах, там предполагалось создать так называемые расправы. Характерно, что данные организационные единицы должны были быть организованы согласно существующей племенной структуре казахского общества. Например, одна расправа для группы племён байулы, другая для жетыру. Естественно, что в данном случае не было никаких территориальных границ. Игельстром следовал родоплеменной структуре казахского общества.
В отличие от него Сперанский создал в степи новую территориальную структуру, которая в определённой степени учитывала казахские родовые традиции, но была привязана в первую очередь к территории, а не к племенной системе. В связи с тем что в политической организации кочевых народов племена традиционно имели приоритет над территорией, это было важное новшество, которое в то же время означало вмешательство во внутреннюю структуру казахского общества. Хотя в Уставе напрямую указывалось, что «округи преимущественно составляются из тех волостей, кои считаясь в одном роде или поколении, обыкли уже быть совокупно, и из волостей, им соседственных»[346]. Но сама первичность территориального деления по отношению к родоплеменному делению, несомненно, вела к вмешательству в традиционную родовую структуру. «Новое административное деление привело к тому, что отдельные большие рода вынуждены были отойти в разные административные единицы, т.к. величина этих родов не позволяла входить им в один округ»[347].
При этом территориальная организация предусматривала непосредственное размещение в степи представителей российской администрации. Каждый округ должен был иметь окружной приказ, в котором были два русских чиновника, назначаемых губернатором. Для обеспечения их положения в округе размещалась внутренняя стража из числа казаков, которые находились здесь на временной или постоянной основе. То есть фактически речь шла о создании системы постоянного присутствия российского аппарата управления, которое к тому же опиралось на постоянную вооружённую силу. Военные гарнизоны должны были стать опорными точками российского управления. Напомним, что в случае с реформами Игельстрома главную роль играл Пограничный суд, который располагался на границе в Оренбурге. Выдвижение российских чиновников и военных гарнизонов внутри степи тогда не предполагалось.
Другую часть организованной системы управления составляли казахские представители. Устав предусматривал создание управленческой иерархии. В аулах население избирало на три года старшин, которых затем утверждал окружной приказ. Во главе волостей находились султаны, их власть была наследственной. Волостные султаны в свою очередь избирали старшего султана (ага-султан). А старшины выбирали двух казахских заседателей в состав окружного приказа. Таким образом, наверху управленческой вертикали — в приказе, одновременно оказывались ага-султан и два представителя от старшин, то есть от родоплеменной элиты.
Если вспомнить, что Сперанский был приверженцем идеи правильно организованного государства, то проводимая им реформа преследовала целью создать новую систему организации казахского общества, которая должна была обеспечить условия для лучшего управления им. С этой целью казахскую элиту включали в состав российской бюрократии с предоставлением соответствующих позиций в табели о рангах. Старший султан получал звание майора и 8-й класс в табели о рангах, заседатели окружных приказов, как русские, так и казахские, — 9-й, а волостные султаны — 12-й класс. Всего в российской табели о рангах было 14 классов. Первые восемь классов давали право на потомственное дворянство, следовательно, старший султан в округе формально получал такое право и мог войти в состав дворянства Российской империи. Но это не происходило автоматически.
Согласно параграфу 51 Устава для этого надо было прослужить три срока и только после этого просить «диплом на достоинство Российской империи»[348]. Тонкость ситуации заключалась в том, что согласно Уставу и табели о
