Глава 12. Продолжающийся демократический эксперимент

СЕГОДНЯ МЫ ЖИВЕМ В ЭПОХУ демократического беспокойства. В странах, которые раньше называли «развитым индустриальным миром», ощущается страх, что антидемократические рефлексы, не ощущавшиеся в течение многих десятилетий, внезапно пробудились. Параллельно с этим общественность голосует за политические альтернативы, которые многим кажутся шокирующими и необъяснимыми. Еще десять лет назад мало кто мог себе представить, что уроки несостоявшихся демократий в других странах будут использоваться для того, чтобы задаться вопросом, не постигнет ли Соединенные Штаты та же участь.[797] К этому следует добавить, что в странах, недавно перешедших к демократии, возникают вопросы, не является ли это движение менее неизбежным, чем казалось раньше. Новое слово дня для тех, кто оценивает демократию в этих странах, — «откат».[798] Наконец, такие стойкие автократии, как Китай, похоже, предлагают больше альтернативных моделей, чем десятилетия назад. Всего этого достаточно, чтобы задуматься о том, что, возможно, эта книга должна была быть посвящена подъему и последующему упадку демократии, а не наоборот. В этой заключительной главе я спрошу, что история говорит нам о наших нынешних демократических тревогах.

История говорит о том, что современная демократия — это продолжающийся эксперимент, и во многих отношениях мы должны удивляться тому, что она вообще работает. Вспомните критику, высказанную Джоном Тейлором вскоре после принятия Конституции США. Он опасался, что выборы в Конгресс, проводимые раз в два года, станут лишь кратковременным «политическим спазмом» и «однодневной насмешкой над важностью», после чего «5 000» вновь утвердят свое господство над «5 000 000». Тейлор выступал за усиление контроля на местах, где люди могли бы принимать участие в жизни общества более регулярно и быть в более тесном контакте со своими представителями. Двести десять лет спустя политический теоретик по имени Джон Данн скажет нечто похожее, и он выразил это следующим образом.

Если в древней демократии граждане свободно и сразу выбирали для себя, то современная демократия, похоже, в основном состоит в том, что граждане очень периодически, в весьма стесненных обстоятельствах, выбирают относительно небольшое число своих собратьев, которые в дальнейшем будут выбирать за них. Существует множество очевидных способов, с помощью которых современным гражданам нет необходимости соглашаться на эту сделку.[799]

Комментарии Тейлора и Данна, сделанные с разницей в два столетия, указывают на первую точку перелома современной демократии: участие граждан очень широко, но оно также рискует стать очень тонким. Вопрос в том, когда граждане начнут думать, что это нечто иное, чем фикция, которой опасался Тейлор. Альтернативой может стать ситуация, когда демократия либо умрет, либо будет существовать только под именем, поскольку 5000 человек — то, что сегодня мы бы назвали верхушкой 0,1 процента — будут доминировать в неравной демократии такого рода, о которой писал политолог Ларри Бартелс.[800]

Размышляя над тем, как создать республику, многие мыслители XVIII и XIX веков придерживались противоположной Тейлору точки зрения. Они опасались, что 5 000 000 экспроприируют богатство 5 000. Этого опасались не только авторы «Федералистских документов». Во всей Западной Европе после 1789 года политические мыслители стремились создать республиканские институты, которые ограничили бы влияние масс.[801] Наиболее очевидным способом добиться этого было ограничение избирательного права, или система взвешенного голосования, или верхние палаты в законодательных органах, чтобы противостоять народным страстям. Но, как мы видели в главе 11, эти опасения оказались преувеличенными. Даже после введения всеобщего избирательного права не произошло массового перераспределения богатства. В конечном итоге неравенство в богатстве все же снизилось, но не в результате демократии. Вместо этого к такому сдвигу привели военные события, экономический кризис, а также, возможно, технологические изменения. История показывает, что даже при полной демократии риск того, что 5 000 будут доминировать, гораздо выше, чем угроза того, что 5 000 000 экспроприируют 5 000.

Второе место перелома современной демократии касается исполнительной власти. Оказывается, что избранный лидер во главе современного демократического государства иногда может вести себя так же деспотично, как и автократ. В ранних демократиях от гуронов до Голландской республики это было просто невозможно, поскольку власть была настолько децентрализована. Эта децентрализация делала систему стабильной, но ее недостатком была негибкость. Голландцы убедились в этом, когда крайняя децентрализация их институтов привела к экономическому застою — местные интересы создавали барьеры для выхода на рынки, что подавляло инновации.

Англичане стали первопроходцами в создании прототипа централизованной исполнительной власти в современной демократии. В эпоху Средневековья европейские монархи обычно имели дело с представительными собраниями, обладавшими значительной блокирующей властью. Местные власти могли ограничивать своих представителей строгими мандатами. Они могли отклонять отдельные решения. Иногда они могли даже отказаться от участия. В Англии все эти ограничения исчезли к концу XIV века. Короне удалось навязать более централизованную форму правления. Как только парламент установил верховенство над короной после 1688 года, он взял на себя ту же роль — парламент получил своего рода абсолютную власть. Согласно Конституции США, власть исполнительной власти теоретически значительно более ограничена. Однако в последние десятилетия наблюдается значительный рост исполнительной власти через бюрократию, особенно когда Конгресс разделен и/или не в состоянии действовать. В 2010 году Брюс Акерман, выдающийся конституционный исследователь, писал о своих опасениях по поводу «угрозы, которую представляет собой превращение Белого дома в платформу для харизматического экстремизма и бюрократического беззакония».[802] По мнению многих, именно это и произошло через несколько лет после этого.

В общем, по мере перехода от ранней к современной демократии в обществе возникли две проблемы. Первая — это проблема поддержания связи граждан с удаленным государством. Вторая — ограничение исполнительной власти. Мы должны рассмотреть каждую из них по очереди.

Проблема отдаленного государства

Распространенное мнение об американской демократии заключается в том, что проблемы институционального дизайна были решены в Филадельфии в 1787 году. Защищая предложенную конституцию, авторы «Федералистской книги» утверждали, что большая республика будет более стабильной, чем маленькая. Альтернативная точка зрения, которую я хочу изложить здесь, заключается в том, что Конституция США не решила проблему недоверия к отдаленному государству. Необходимо постоянно вкладывать средства в