Возможно, Джеймс Мэдисон ошибался насчет больших республик

В эссе, ставшем известным как «Федералист 10», Джеймс Мэдисон привел доводы в пользу того, что большая республика более устойчива, чем маленькая. В сочинении, которое Клинтон Росситер в 1961 году назвал «мастерским анализом», Мэдисон сосредоточился на проблемах «фракций» или на том, что мы сегодня можем назвать чрезмерной партийностью, поляризацией и конфликтами. Он утверждал, что в небольших республиках этих проблем будет больше. Поэтому беспокойство по поводу огромных географических масштабов предлагаемых Соединенных Штатов Америки было необоснованным — в большой республике беды фракций, действующих на местном уровне, будут сведены на нет. Справедливости ради следует отметить, что интерпретация Росситера «Федералиста 10» была доминирующей. Возможно, в 1961 году она звучала лучше, чем в 2020-м. В современном мире можно утверждать, что проблемы поляризации подпитываются именно тем, что Соединенные Штаты включают в себя множество регионов, где люди придерживаются совершенно разных взглядов. Сегодня мы также лучше видим, что у большой республики может быть и другая цена: недоверие и разобщенность граждан.

«Федералист 10» появился в нью-йоркских газетах 23 ноября 1787 года. Аргументы Мэдисона были приурочены к ответу на эссе, написанное антифедералистом, взявшим псевдоним Брут. За четыре недели до Мэдисона, 18 октября 1787 года, Брут опубликовал в New York Journal эссе, в котором содержалась следующая критика предлагаемой республики.

Разные части столь обширной страны не смогут ознакомиться с поведением своих представителей и узнать о причинах, на которых основываются принимаемые меры. Следствием этого будет то, что они не будут доверять своим законодательным органам, будут подозревать их в честолюбивых замыслах, ревностно относиться к каждой принимаемой ими мере и не будут поддерживать принимаемые ими законы.[804]

В то время как Мэдисон сосредоточился на проблемах фракций, Брут подчеркивал связь между отдельными гражданами и их правительством. И цитата из его эссе звучит так, как может описать сегодняшние Соединенные Штаты, где доверие к федеральному правительству достигло низшей точки.

Недоверие и дистанционное управление

Мы можем использовать данные опросов о доверии к правительству, чтобы поддержать аргумент, который привел Брут. В разных странах и регионах доверие к правительству в среднем ниже в более масштабных структурах. Но в то же время данные свидетельствуют о том, что крупный масштаб — это не судьба.

Сначала рассмотрим данные осеннего опроса Евробарометра 2018 года о доверии к национальному правительству.[805] Среди стран с населением менее двадцати миллионов человек уровень доверия к правительству составляет в среднем 49 процентов. В странах с населением более двадцати миллионов человек средний уровень доверия к правительству составляет всего 32 процента — разница разительная.[806] Но данные также свидетельствуют о том, что препятствие в виде больших масштабов можно преодолеть. С уровнем доверия к правительству в 54 процента Германия с населением более 80 миллионов человек напоминает страны с гораздо меньшим населением. К сожалению, малые масштабы тоже не судьба. Несмотря на относительно небольшое население в одиннадцать миллионов человек, доверие к правительству в Греции составляет всего 14 процентов.

Данные опросов, проведенных в Соединенных Штатах, отражают международные тенденции. Сегодня принято говорить о снижении доверия к правительству в США, и некоторые ученые доказывают, что недостаток доверия к федеральному правительству мешает лидерам проводить новую политику.[807] Но эта проблема недоверия наиболее актуальна для федерального правительства, а не для органов власти штатов и местного самоуправления, которые действуют в меньшем масштабе.[808] Та же картина наблюдается и со СМИ: на местном уровне доверие выше.

Справиться с недоверием

Как справиться с нынешним недоверием к правительству? Один из вариантов — передать власть на более низкие уровни. Консервативный комментатор Юваль Левин называет «субсидиарность» принципом, согласно которому управление должно осуществляться на самом низком уровне, который является практичным.[809] Лидеры Европейского союза использовали тот же термин в качестве способа решения проблемы «демократического дефицита» в своем регионе. Мы уже в значительной степени используем субсидиарность в Соединенных Штатах, передавая штатам и местным органам власти ответственность за такие вещи, как образование, охрана порядка и т. д.

Проблема с решением о субсидиарности заключается в том, что оно может зайти только так далеко. Брайан Барри, влиятельный политический теоретик, высказал эту мысль, анализируя работу Роберта Даля и Эдварда Тафте о размере и демократии. По мнению Барри, ограничение управления все более мелкими единицами не имеет смысла, если эти единицы становятся настолько малы, что не могут контролировать происходящие вокруг них события.[810] Теоретически можно устроить так, чтобы Янгстаун, штат Огайо, проводил собственную торговую политику и устанавливал собственную валюту. Но жители Янгстауна вскоре обнаружили бы, что события диктуются им внешними субъектами.

Итак, что же в отсутствие дальнейшей передачи полномочий на более низкие уровни может способствовать возрождению доверия к федеральному правительству США? Здесь нам следует вспомнить уроки истории, причем истории Ранней Республики. В главе 10 мы увидели, что положения Конституции сами по себе не гарантируют, что граждане смогут составить информированное мнение о федеральном правительстве. К 1791 году Джеймс Мэдисон и сам был готов признать, что гражданам большой республики трудно информировать себя. Это заставило его поддержать усилия по субсидированию распространения газет. Позднее реформаторы предложили систему общего школьного образования, финансируемого штатом, для достижения той же цели.

Урок ранней республики заключается в том, что конституционный дизайн сам по себе недостаточен для того, чтобы граждане были информированы и доверяли своему правительству. В больших современных демократиях необходимы постоянные инвестиции, чтобы демократия выжила, а не осталась только под названием «5 000», которые контролируют ситуацию.

Как бы выглядели подобные инвестиции сегодня? Если бы я писал эту книгу десять или пятнадцать лет назад, то, возможно, предположил бы, что с появлением Интернета граждане смогут больше, чем когда-либо прежде, участвовать в делах правительства. Сегодня такое предсказание покажется причудливым. Было бы преувеличением утверждать, что переход к интернет-коммуникациям является основной причиной роста недоверия американцев к федеральному правительству; данные опросов показывают, что снижение доверия произошло гораздо раньше. Но нет и никаких доказательств того, что новые средства коммуникации через Интернет способствовали укреплению доверия.

Чтобы увидеть эффект от общения в социальных сетях, нам нужно осознать разницу между ранней республикой и сегодняшним днем. В 1790-х годах, не имея доступа к газетам, многие граждане новых Соединенных Штатов не имели реальной возможности получить информацию о своем правительстве. Поэтому новая политика распространения газет, субсидируемая государством, имела очевидные последствия. Сегодня вопрос не в отсутствии информации, а в ее наличии — люди могут утонуть в информации (и дезинформации), если захотят.