Конституции, принятой на переговорах в Филадельфии, не было упоминания о «мандатах» или «инструкциях», которые граждане могли бы использовать для того, чтобы связывать своих представителей. Как таковая, эта практика не имела правовой основы, даже несмотря на то, что в ряде колониальных законодательных органов существовала практика использования мандатов или инструкций.[680] Федералисты утверждали, что практика мандатов уничтожает любую возможность для обсуждения между представителями. Кроме того, мандаты, как правило, использовались, когда страсти народа были наиболее накалены. Антифедералисты рассматривали мандаты как необходимый контроль над злоупотреблением властью. Хотя мандаты не были включены в Конституцию, они обсуждались во время разработки Билля о правах. Такие антифедералисты, как Элбридж Джерри, выступали за включение мандатов в Первую поправку. Право на свободу слова должно включать речь, которая обязывает представителей. Федералистское большинство в Палате представителей отклонило это предложение.

Соединенные Штаты были не единственной страной, решительно отказавшейся от мандатов в это время. Во Франции на заседаниях Генеральных эстафет было принято связывать своих депутатов строгими инструкциями. Как мы видели в главе 5, попытки монархов наделить депутатов всеми полномочиями оказались в основном неэффективными. В 1789 году Генеральные штаты не собирались с 1614 года, хотя ассамблеи в некоторых провинциях продолжали заседать. В рамках этого процесса каждый округ или байяж, направивший своего представителя в Генеральное собрание 1789 года, составил книгу жалоб (cahiers de doléances). Эти книги предназначались для выражения жалоб и просьб о реформах, но они не были инструкциями или мандатами, и одним из первых решений, принятых французскими революционерами в июле 1789 года, была отмена мандатов.

Решение Генерального собрания 1789 года и последующих представительных органов отказаться от идеи мандатов или инструкций встретило поддержку большинства, но далеко не полную. Для аббата де Сьеса идея о том, что отдельные избиратели могут связать своего представителя мандатом, была в корне несовместима с идеей о том, что депутат должен в первую очередь руководствоваться национальными интересами. Для других использование мандатов имело решающее значение для обеспечения того, чтобы народ действительно управлял страной. Самым ярым сторонником продолжения использования мандатов был Жан-Франсуа Варле, член группы, известной как enragés. Эта группа выступала от имени парижских низов, известных как санкюлоты. Варле видел важность мандатов в следующих терминах:

В стране, где народ — это все, первый акт суверенитета — избрание, второй — наделение полномочиями и мандатами тех, кого избрали.[681]

Был ли отказ от мандатов в условиях современной демократии благом для рядового гражданина? Сегодня мы воспринимаем их отсутствие как должное, но как справа, так и слева есть примеры, когда люди предлагают вернуть их. Если рассуждать абстрактно, то преимущество мандата в том, что неважно, кого вы выберете в качестве представителя; недостаток в том, что представителям сложнее реагировать на непредвиденные обстоятельства или новые события, даже в тех случаях, когда представители знают, что люди, которые их послали, предпочли бы другой выбор. Подобная система без мандатов, где возможны отклонения, будет тем предпочтительнее, чем больше уверенность в том, что представитель разделяет их взгляды, и чем больше возможностей у общества узнать об истинном положении дел.

Помогает ли приведенная выше абстрактная схема понять, почему и когда от мандатов отказались? Думаю, нет. Идет ли речь о британском монархе в 1339 году, американских федералистах в 1787 году или французских революционерах в 1789 году, отказ от мандатов можно лучше всего понять как борьбу между центром и местными властями, в результате которой центру удалось навязать свою волю. Это был триумф современной демократии над ранней демократией.

Выборы стали менее частыми

Не связанные больше мандатами или инструкциями, представители, согласно Конституции, могли также наслаждаться более длительными промежутками между встречами с избирателями у урны для голосования. Сегодня идея антифедералистов о том, что выборы должны проводиться ежегодно, кажется странной и нереалистичной. Сегодня на выборах в федеральные органы власти и органы власти штатов представители и руководители избираются на срок от двух до шести лет. Но чтобы оценить ситуацию, нужно вспомнить, что система, к которой стремились антифедералисты, была просто той, которая преобладала в большинстве колониальных законодательных органов.

Мы можем получить представление об избирательных прецедентах, изучив конституции тринадцати законодательных собраний штатов.[682] Восемь из них были приняты в 1776 году, три — в последующие три года, а еще два штата предпочли сохранить существующие уставы колониальной эпохи. Во всех законодательных органах, кроме трех, срок полномочий нижней палаты составлял один год. В двух оставшихся случаях срок полномочий составлял всего шесть месяцев. Только в Южной Каролине срок полномочий достигал двух лет.

Теперь рассмотрим сроки полномочий верхней палаты, принятые в тринадцати первоначальных конституциях штатов. В большинстве колониальных законодательных органов верхняя палата назначалась либо директорами компаний, либо короной, а нижняя палата избиралась. В новых независимых Соединенных Штатах верхние палаты (называемые либо сенатами, либо законодательными советами) теперь избирались. Из одиннадцати штатов, где были верхние палаты, шесть предпочли дать своим законодателям срок полномочий всего один год. Еще в одном штате срок полномочий верхней палаты составлял два года, в одном — три года, а еще в двух штатах срок полномочий верхней палаты составлял четыре года. Наконец, в одном штате (Мэриленд) срок полномочий верхней палаты парламента составляет пять лет.

Приведенные выше факты показывают, насколько сильно Конституция 1787 года отклонилась от существующей практики. Для Палаты представителей рамочники пошли против нормы ежегодных выборов и вместо этого приняли двухлетний прецедент, установленный только одним штатом. В Сенате срок полномочий был на целых пять лет дольше, чем в большинстве штатов.

Как и следовало ожидать, дебаты о сроках выборов во многом совпали с дебатами о мандатах. Ежегодные выборы обеспечивали тесную связь между народом и его представителями, в то время как более длительные избирательные сроки могли обеспечить полезную дистанцию. Антифедералист Элбридж Джерри придерживался первой точки зрения, полагая, что если отказаться от ежегодных выборов, то вскоре возникнет тирания. Другие ораторы отмечали, что в Великобритании Закон о семидесятилетии установил чрезмерную дистанцию между избирателями и представителями. Поэтому этот пример не должен быть примером для подражания.[683]

Джеймс Мэдисон, излагая позицию федералистов, придерживался совершенно иной точки зрения. Он утверждал, что в обширной республике законодателям потребуется время, чтобы узнать об интересах других штатов, кроме своего собственного. Кроме того, он утверждал, что нестабильность всегда была проблемой республик. В отношении выборов в Сенат Мэдисон пошел еще дальше. Уильям Л. Пирс выступал за трехлетний срок, основываясь на том, что Септенниальный акт в Англии, удлинивший парламентский срок с трех до семи лет, привел к «большим бедам». Изначально Мэдисон выступал за семилетний срок полномочий Сената.