До тех пор пока соседние с Германией страны признавали национальные интересы и определение гражданства как основы суверенитета национальных государств и не хотели вступать в открытую конфронтацию с нацистским государством, они могли только пытаться справиться с последствиями этого германского переосмысления.
Исходя из национального понимания гражданства и предположения, что проблема беженцев носит временный характер, они рассматривали беженцев без гражданства, то есть лиц без гражданства и евреев, вынужденных покинуть Германию, как главную проблему, поскольку этих людей нельзя было никуда репатриировать. Страны, наиболее пострадавшие от наплыва беженцев, отреагировали на кризис усилением пограничного контроля, изобретением различных ограничений для беженцев, живущих в стране, и, наконец, созданием лагерей для содержания «нежелательных» приезжих.
Основной тенденцией миграционной политики была и остается защита национальной территории от нежелательной иммиграции, независимо от того, что это означало бы для беженцев или для международного климата. В сомнительных случаях национальные интересы и общая установка на уступчивость и потакание Германии (даже до Мюнхенского соглашения 1938 года) превалировали над гуманитарными соображениями и хорошими отношениями с менее могущественными соседями. Такого рода национальный «эгоизм» также был отчасти реакцией на неспособность международных институтов справиться с кризисом. Старые инструменты управления международной миграцией, которые были достаточно эффективны в борьбе с потоками беженцев в предыдущие годы, больше не работали. Причиной тому был не только мировой экономический кризис, который изменил всю систему и значительно усложнил процесс превращения беженцев в рабочую силу. Система защиты меньшинств хотя бы наполовину соблюдалась лишь до тех пор, пока великие державы навязывали ее новым государствам, возникшим на руинах великих империй, в качестве предварительного условия их независимости. Однако германские евреи не рассматривались как национальное меньшинство (у евреев не было своих национальных автономий, они просто имели гражданство или подданство различных стран мира. – Примеч. ред.), и великие державы даже не пытались оказать на Германию такое же давление, какое они оказывали на более мелкие государства Центральной Европы. Именно этот факт впоследствии подтолкнул такие государства, как Польша и Румыния, последовать примеру Германии и попытаться вытеснить свое еврейское население, превратив таким образом проблему немецких беженцев в общеевропейскую. Другой традиционный инструмент международной политики в отношении беженцев, Нансеновская международная организация по делам беженцев, никогда не участвовала в оказании помощи немецким беженцам по причинам, которые станут очевидными из позднейшего изложения.
Сегодня новые формы миграционного и пограничного контроля инициируются согласованными действиями министров внутренних дел (или государственных секретарей) либо международными встречами специальных полицейских сил. Однако в 1930-е годы создание инструментов миграционного контроля едва ли было скоординированным процессом принятия решений. Правительства, как правило, разрабатывали (миграционную) политику независимо друг от друга, а зачастую и вопреки друг другу. Однако иногда миграционная политика корректировалась на региональном уровне, и обычно национальные интересы не определялись враждебно по отношению к другим государствам. Было предпринято несколько попыток решить кризис беженцев с помощью международных соглашений. Основными шагами на пути к скоординированному на международном уровне решению кризиса беженцев, о которых пойдет речь в этой главе, были:
• учреждение поста Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев (еврейских и других), прибывших из Германии в октябре 1933 года;
• Временное соглашение о статусе беженцев, прибывающих из Германии, подписанное в 1936 году;
• официальная конвенция, определяющая некоторые основные права беженцев, – была утверждена два года спустя, в феврале 1938 года;
• Эвианская конференция в июле 1938 года – последняя попытка найти международное решение кризиса беженцев до начала войны.
В то время как некоторые историки рассматривают эти соглашения как свидетельство существенного прогресса в достижении международного консенсуса, большинство авторов отвергают Лигу Наций как слабый институт, неспособный предложить беженцам какую-либо существенную защиту. Рассмотрение исключительно этих попыток найти новый консенсус по миграционным правилам, однако, ограничило бы анализ классическим набором аспектов международной политики, таких как международные институты, соглашения и дипломатические усилия, другими словами, официальным режимом беженцев. Различные косвенные средства, используемые для ограничения и контроля миграции, а также сами беженцы, их институты и их реакция на миграционные ограничения были бы проигнорированы. Тем не менее, международный режим для беженцев сформировался скорее в результате сочетания многих формально не связанных между собой действий по защите предполагаемых национальных интересов (Германии или других стран), чем действий международных институтов.
Помимо официальных структур, существовало то, что я бы назвала неформальным международным регулированием в отношении беженцев. На различных уровнях и в различных учреждениях – от еврейских общин до гестапо – политика в отношении беженцев формировалась субъектами, которые формально не были ни взаимосвязаны, ни скоординированы. Тем не менее их действия часто были взаимозависимы и оказывали влияние на то, что происходило на международном уровне. Приведу лишь несколько примеров: барьеры, установленные в странах убежища для защиты национального рынка труда или интересов определенных профессиональных групп, изменили миграционные потоки и часто вынуждали беженцев, недавно прибывших в одну страну, к дальнейшей эмиграции. Путем создания лагерей содержания под стражей и милитаризации контроля над морскими путями администрация Британской подмандатной территории приняла ответные меры против попыток сионистов нелегально вывезти евреев из Германии в Палестину. Гестапо с помощью создания специального управления валютного контроля (Центральное имперское управление по расследованию валютных операций (Devisenfahndungsamt) было создано Германом Герингом в 1936 году. Оно подчинялось гестапо – Тайной государственной полиции и имело главной целью предотвращение вывоза эмигрантами и евреями из Германии валюты. Должность главного валютного инспектора занял лично Рейнхард Гейдрих, который в мае 1941 года, в силу того что эмиграция из Германии прекратилась, распустил управление. – Примеч. ред.) и других инструментов пыталось контролировать передвижения, контакты и действия беженцев и вынуждало евреев, которые хотели покинуть страну и вывезти свои активы, обходить ограничительные законы и положения.
В этой главе кризис беженцев 1930-х годов будет проанализирован как история развития национальных и межнациональных инструментов контроля над миграцией. Этот процесс
