открываться на добровольных началах. В то же время в 1824 году был принят документ под названием «Мнение об оренбургских киргизах», подготовленный по проекту губернатора Оренбурга Петра Эссена. Характерно, что проект был подготовлен в 1822 году, но так называемый азиатский комитет утвердил его только в 1824 году. При этом в состав данного комитета входил и сам Михаил Сперанский.
Очевидно, что азиатский комитет при утверждении нового документа рассматривал также и выпущенный ранее Устав о сибирских киргизах. Естественно, что речь здесь шла не о практике его применения, которой ещё просто не было. Напротив, высокопоставленные российские чиновники оценивали его с точки зрения возможности применения его на практике. В этой связи сразу бросается в глаза одно важное отличие Устава о сибирских киргизах 1822 года от «Мнения об оренбургских киргизах» 1824 года.
На территории Младшего жуза, отношения с которым находились в ведении оренбургского губернатора, в отличие от Среднего жуза, относившегося к сибирскому губернатору, уже не предусматривалось создания округов. Вместо этого его разделили на три части — Восточную, Среднюю и Западную, во главе которых стояли не старшие султаны, а султаны-правители. При этом данное разделение учитывало родоплеменное устройство казахов. Например, в Западной части оказались рода из подразделения байулы. В то время как в Среднюю часть вошли жетыру и частично алимулы. При этом восточную часть составили алимулы и, что показательно, кипчаки из Среднего жуза. То есть территориальный принцип при разделении Младшего жуза всё же также присутствовал.
Кроме того, собственно система управления казахами Младшего жуза должна была располагаться не в степи, а на российской границе со степью. Здесь размещалась Пограничная комиссия и российские чиновники. Они не должны были находиться среди казахов. Это касалось также и военных команд из российских казаков, которые прикреплялись к каждому султану-правителю. То есть российские власти в 1824 году в отличие от 1822 года не планировали размещать военные гарнизоны в казахских степях. Стоит также отметить, что вместо волостей, из которых должны были состоять округа в Среднем жузе, на территории Младшего жуза создавались дистанции. Их особенностью являлось расположение вдоль пограничной линии между её отдельными крепостями, собственно, с этим было связано и название дистанции.
Очевидно, что размещение органов управления на границе одновременно с отказом от создания в степи центров с военными гарнизонами, а также образование дистанций, которые были напрямую привязаны к границе, говорит о том, что в 1824 году в Младшем жузе фактически создавалась система внешнего управления. Естественно, что она резко контрастировала с теми идеями, которые были заложены в Уставе 1822 года. И это при том, что сам Сперанский входил в состав азиатского комитета и участвовал в разработке документа об управлении казахами оренбургского ведомства.
Конечно, можно предположить, что свою роль в такой существенной разнице вариантов управления для Сибирской и Оренбургской губернии сыграло мнение местных оренбургских властей. Но итоговое решение всё же принималось в политическом центре — в Петербурге. Кроме того, между 1822 годом, когда был принят Устав о сибирских киргизах и 1824-м, временем принятия «Мнения об оренбургских киргизах», прошло некоторое время. Соответственно, центральные российские власти имели возможность рассматривать различные варианты развития событий. Они должны были учитывать очевидные трудности с реализацией реформы, предложенной Сперанским.
Во-первых, Россия ещё не имела такой степени контроля над казахами, для того чтобы реализовывать такие масштабные проекты. Во-вторых, казахская элита, ни чингизидская её часть, ни родоплеменная, не могла автоматически, простым распоряжением российских властей, трансформироваться в чиновников. К тому же имеющих возможность выполнять все предусмотренные этим статусом должностные обязанности.
В-третьих, реформа предполагала рост затрат со стороны России — на содержание чиновников, военных гарнизонов, их снабжение и поддержку. При этом реформа не предусматривала для этого внутренних источников финансирования. Архаичный по своей сути ясак не мог бы стать таким источником. Кроме того, при отсутствии возможности контролировать положение дел в степи, можно было предположить, что, с одной стороны, ясак не будет собираться в полной мере. С другой — необходимость его сбора потребует дополнительных расходов на усиление военного присутствия, в частности для того, чтобы помочь тем же султанам собирать его в интересах российской администрации.
В-четвёртых, выдвижение в степь сравнительно небольших военных гарнизонов могло привести к тому, что они при неблагоприятной конъюнктуре оказались бы в уязвимом положении. Это потребовало бы от России дополнительных затрат и военных ресурсов. В-пятых, у российских властей ещё не было понимания относительно идеи продвижения вглубь казахских степей вплоть до Средней Азии. Собственно, не было для этого и необходимых ресурсов. Соответственно, продвижение в казахские степи и их административное обустройство могли привести к нежелательному росту расходов.
Скорее всего, именно поэтому центральные власти Российской империи решили не форсировать развитие событий. В этом контексте принципы управления казахами Младшего жуза исходили из более реального учёта положения дел в степи и действительных возможностей российской власти. Поэтому фактически было решено сохранить идею внешнего управления казахами, осуществив при этом её некоторую модернизацию. Отсюда происходит разделение на три части с использованием уже не только родоплеменного, но частично также и территориального принципа. При том, что основные органы управления и военные формирования размещаются в районе границы.
В то же время в Среднем жузе были сохранены основные принципы реформы Сперанского от 1822 года. В результате образовалось сразу две модели административного управления казахскими территориями — условно говоря, сибирская и оренбургская. Сюда можно добавить ещё и третью модель — Букеевского ханства. Заметим, что при обсуждении записки оренбургского губернатора Эссена от 1822 года Букеевское ханство рассматривалось как ещё одна часть нового административного устройства Младшего жуза. Соответственно, всего должно было быть четыре части. Но в конечном документе Букеевское ханство было исключено из этого списка.
Показательно, что Джангир был назначен ханом Букеевского ханства в 1823 году. Вполне вероятно, что это не случайное совпадение. В отличие от местных губернских властей, в имперском центре в Петербурге смотрели на ситуацию более масштабно. Перед ними стояла задача определения политики в отношении Казахской степи в целом с перспективой выхода на её внешние границы. От решения этого вопроса зависело формирование дальнейшей политики Российской империи в отношении Средней Азии в частности и восточного направления в целом. Такая постановка вопроса вполне оправдана, если согласиться, что занятие казахских степей было необходимым предварительным условием для реализации восточной политики. Однако у центральной российской администрации ещё не было чёткого понимания, какая политика в отношении кочевников-казахов была бы наиболее эффективной.
Дело ещё и в том, что к 1820-м годам прежний опыт российской политики по отношению к кочевникам уже
