Публичное управление – воздействие субъекта управления на общество (общественные процессы, отношения) в соответствии с возложенными на него общественно значимыми функциями и полномочиями.
В одном ряду с понятием публичного управления стоят такие понятия, как:
♦ публичная власть – власть, созданная народом во благо народа;
♦ публичное право – система норм, регулирующих процессы, отношения в обществе;
♦ публичная служба – институт, созданный для осуществления общественно значимых (публичных) дел, и собственно процесс служения народу.
Таким образом, можно сказать, что публичное управление – это управление обществом вместе с обществом.
Из общего курса менеджмента хорошо известно, что под организацией как особой деятельностью понимается распределение и объединение усилий по достижению определенной цели или осуществлению стратегии, а под менеджментом – реализация стратегии путем рационального использования человеческих ресурсов и материалов в ходе достижения обозначенной цели. Организация и менеджмент присущи всем уровням, областям и видам деятельности – от личных дел до международной деятельности. Любой процесс управления, как известно, заключается в организационной деятельности, направленной на эффективное использование ресурсов для достижения поставленных целей. Государственное управление, так же как и менеджмент в частном секторе, имеет свои цели и ресурсы.
Можно выделить следующие цели государственного управления:
1) удовлетворение необходимых потребностей граждан, выходящих за рамки возможностей рынка (так называемые «общественные блага»);
2) справедливое распределение доходов и гарантия основных социальных прав;
3) поддержание общественного порядка.
Термин «public administration» (государственное управление) на Западе начали широко употреблять уже в начале XX в., а в настоящее время он в основном используется как обозначение профессиональной деятельности государственных чиновников в органах государственной власти и аппарате управления, направленной на осуществление решений правительства. Данной проблемой занимались в США, в том числе на уровне президентов. Так, президент Вудро Вильсон, которого считают основоположником американской науки государственного управления, обосновал возможность сочетания демократического правительства (выборной политической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Ф. Тейлора. Целью тейлоризма, как известно, было закрепление принципов рационального и экономного управления.
В условиях усложнения отношений между государственными, коммерческими, неправительственными организациями прежних подходов к формированию и осуществлению государственной политики стало недостаточно. Все чаще для обозначения современных задач государственного управления употребляется термин «public management» (государственный менеджмент), акцентирующий необходимость использования современных технологий управления и опоры на возросшие рыночные отношения, роль которых в государственном секторе постоянно возрастает.
Государственный менеджмент как новая трактовка государственного управления возник в 1970-е гг. вместе с развитием школы государственной политики. Из опыта бизнес-школ он заимствовал метод ситуационного анализа (case studies) как основного в исследовании управленческих процессов и обучении менеджменту.
В результате государственным менеджментом стали называть систему современных подходов к управленческой деятельности государства, ориентированную на результаты, а не на процедуры, использующую новейшие управленческие технологии, которые доказали свою эффективность, с учетом специфических задач правительства как гаранта социальных прав и общественного порядка. Пересмотр существующих средств и методов в этом ключе стал основной задачей в государственной политике, а его результаты нашли отражение в концепции «нового государственного управления», предполагающей следующие изменения в системе государственного менеджмента:
♦ ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности госучреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства;
♦ рыночная оценка деятельности госструктур, допускающая конкуренцию государственных и частных организаций в плане наиболее эффективного выполнения функций, ранее бывших исключительно государственными;
♦ приватизация многих направлений деятельности государственных агентств и пр.
Сегодня в нашей стране идет дискуссия и предпринимаются попытки ввести новые модели управления на государственном и муниципальном уровнях: государственный менеджмент и муниципальный менеджмент. К настоящему моменту сложились разные точки зрения на суть менеджмента в государственном управлении. Так, профессор В.Е. Чиркин считает, что менеджмент может включать администрирование, но отнюдь не сводится к нему. Слово «менеджмент» имеет в своей основе латинский корень слова «манус» (рука), а поэтому созвучно с русским существительным «руководство». Приемы менеджмента используются в разных сферах управленческой деятельности (для руководства предприятием, учреждением, общественным объединением и т. д.). Менеджмент в государственном управлении и местном самоуправлении (ниже для краткости мы будем говорить о государственном и муниципальном менеджменте) имеет свои особенности, вытекающие прежде всего из того факта, что менеджер (субъект управления, которым в редких случаях может быть государственный или муниципальный орган, но чаще оказывается отдельное должностное лицо) обладает полномочиями, производными от публичной власти. Хотя в государственном управлении и местном самоуправлении эта власть неодинакова, она всегда является важнейшим ресурсом менеджмента, действующим в том числе и психологически.
В отличие от публичного администрирования, которое может распространяться на страну в целом, определенный регион и другие территории, государственный и муниципальный менеджмент имеет более узкую сферу воздействия и более конкретный характер.
Обычная сфера менеджмента – сравнительно небольшой коллектив, хотя это может быть и предприятие с тысячами рабочих, и область с миллионным населением.
Профессор Н.И. Глазунова считает, что государственное управление и государственный менеджмент – это не синонимы[2].
Если инструкция (установление) учреждена государством (сверху) в установленном конституционно-правовом (юридическом) порядке в целях осуществления функций государства, а ее определяющим субъектом являются государство, его органы, структуры и должностные лица, то речь идет о государственном управлении.
Если инструкция утверждена самим обществом (снизу) на основе прямого волеизъявления населения, в установленном конституционно-правовом порядке в целях самоорганизации, саморегулирования общественных процессов и отношений, самостоятельного решения местных дел, а ее определяющим субъектом являются органы местного самоуправления, то речь идет о муниципальном самоуправлении либо общественном управлении.
Если инструкция (установление) учреждена частным образом в целях частного предпринимательства и хозяйственной деятельности, образована в установленном юридическом порядке, т. е. ее определяющий субъект – собственник, хозяин дела, предприниматель, то речь идет о менеджменте.
Н.И. Глазунова объясняет свою методологическую позицию о несовпадении государственного управления и государственного менеджмента так: несовпадение определяется, прежде всего, установочными (целевыми) приоритетами. Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав – здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг[3].
Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление – на бюджетном распределении национальных доходов и средств и на налогообложении.
В России происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, где основным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата. При этом, правда, оказывается необходимым сочетать позитивный зарубежный опыт и отечественную специфику.
Г.Л. Купряшин впервые в нашей стране представил менеджмент как современную модель модернизации государственного управления, ориентированную на усиление стратегического планирования, повышение эффективности и качества государственной деятельности[4].
